（二）思 考 1、议题确定的思考。 7月6日主任会议根据年初计划的第34次常委会3个议题的基础上，加上集中屠宰和 人事任免，共5个议题。7月14日书面通知是6个议题，23日上午还有“通过关于对 1—6月份计划、财政预算执行情况的审议意见”，后来没有在会议上体现。这也 正常。 过去某次会议，某议题经主任决定摆了进来，会议当天议题材料都发到委员了， 主任碰个头就把这个议题抽起来。摆进来对，抽起来也对，问题仅在于：委员仅 要求主任向委员说明——可是，连涉及某个检察员任命的群众信访也对委员‘保 密”；到底是委员知政“越位”了，还是主任任意扩大“保密”范围限制委员知 政呢？都是党内同志加兄弟，谁也不愿在这“小事上”认真。但事关委员知政权 利就是大事，很值得探讨。这些有益的探讨正是同志间襟怀坦白、共和国事业兴 旺发达的标志。 重温组织法第46条(详见原法条)，其精神是：向常委会提出的议案，必须是常委 会职权范围内的事项。根据提出主体的不同，议案的处理程序也有所不同。（1） 主任会议提出的议案，直接由常委会会议审议。（2）对人民政府、各专门委员会 提出的议案，主任会议①可以决定提请当次的常委会会议审议；②也可以决定先 交给有关的专门(工作)委员会审议、提出报告、再提请以后的常委会会议审议： ③但主任会议无权决定不提请常委会审议。（3）对于常委会组成人员三人以上联 名提出的议案，主任会议可以直接决定提请或不提请常委会会议审议；也可以先 交有关专门委员会审议、提出报告后，再决定提请或不提请常委会会议审议。实 际工作要求，对“不提请”的，主任会议必须向提案人说明“不提请”理由。可 见，研究常委会议案安排的时候，请驻会委员、各专门(工作)委员会主任列席主 任会议是履行职责的需要。 2、列席及旁听制度的思考。 会议通知日期、议题、指定列席人员、会议实际列席人员如表： 要在制度等方面保证邀请列席者到会。通知到会人员必须到会。 一个行政法规的实施，往往需要多部门的协调，为了政府部门协调依法行政，应 通知相关法律法规的执法主体部门列席。比如，7月22日上午听取政府关于《福建 省牲畜屠宰管理条例》实施情况汇报，本应通知动物检疫法执法主体部门负责人 农业局局长、畜牧中心主任列席；后来，主任会议采纳了驻会委员建议，赶在会 前1天补充通知。 人大常委会会议听取和审议的多是本行政区域经济社会发展大事和公众热点问题 ，需要或要求列席或旁听的领导干部很多，对其中部分领导干部有必要给予一种 权利——虽然没有邀请而当他们认为必要列席某个议题时，可以自愿列席。优先 被赋予自愿列席权利的领导大体是本行政区域几套班子成员，然后再逐步创造条 件扩大到几大口干部、人大任命的正局级领导干部。条件成熟时可试行自愿列席 制度。 代表法第16条规定，代表可以应邀列席本级人民代表大会常务委员会及其各工作 委员会的会议。实际上，90％以上的代表没有机会被邀列席常委会会议。人大常 委会是代表大会选举产生的，为代表大会及其代表负责。代表是权力机关的主体 。应给代表列席本级人大常委会的机会和权利。常委会2个月召开一次，一届召开 30次以上，一个代表列席其中2—3次，不难做到。列席哪一次常委会，可以征求 代表意见，科学合理安排。我们要为代表普遍有机会列席常委会会议逐步创造条 件。 常委会可以邀请本选举单位产生的上级人大代表列席。对于无固定工资收入的代 表参加会议，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。 具备影视传媒的地方，会议实况可在本行政区域公开播放。还可以积极创造条件 ，为更多的各界人士设“旁听席”。常委会会议期间应该接受普通公民反映与议 题相关情况，有助委员会掌握实情，提高审议质量，做出正确的决议或审议意见 。会议期间可在会场之外设置公民接待处，由各代表团派出代表接待公民，并由 接待代表将公民反映情况及时如实地向常委会报告。会议期间，各部门指定专人 与人大机关保持便捷联系，以备查询情况。这些建议可视需要与可能逐步实现。 其目的为了增加会议透明度，便利选民对常委会会议的监督，更加雄辩地体现社 会主义法治国家人民民主的充分性真实性。 3、保证知情议事的思考。 关于会前组织调研材料和会议文件，宜在会前7天送达委员的建议。 7月18日开始，人大办公室才陆续收到有关部门送来的会议材料。政府、两院送到 本次会议的文字材料共14种，至20日上午送到10种，20日下午5点送到1种，21日 上午送到2种，21日下午送到1种。委员们在22日开会当天8点领到材料；就连草率 过目一遍都来不及；想要比较深入知政，这时也没有时间再作比较具体实在的了 解。 有鉴于此，主任会议不但应布置有关部门提供充分的会议材料，更必须强调相关 部门和人大办公室密切配合，保证在举行会议7天之前把会议材料送达各位委员。 7天前送达委员是关键。这也是为了保证在充分“知情知政”前提下“参政议政” ，克服‘即席应议”的现象。对一些光靠看文字材料尚不足以“知情知政”的议 题，主任会议要尊重委员的意见，在会前组织委员调研或视察。如果是相关2个以 上议题的视察，时间安排宜错开，使委员有更多机会参与视察，既为提高委员综 合议政能力，也为充分保证委员履行职责的权利。有的地方兼职委员整年没有机 会参加议题视察活动。大多数兼职委员即席发言都能切中要领，常常令人敬佩惊 叹；如会前尊重委员的意见，深入调研视察，监督效果肯定更好，选民的意愿表 达会更充分切实。看到这些差距正是今后努力的期盼。 常委会会期短，内容多，一个议题关系一至几部法律，涉及若干职能部门，真正 让委员知民情、代民言、释民惑、解民忧、集民智，把每个议题审议出时代应有 水平来，提高审议监督力度，保证宪法精神和法律法规在本行政区域得以正确地 贯彻实施，委员需要对议题事先进行多种形式的调研，听取代表、专家、群众的 意见。这样做是必要的。这样做需要时间、需要提供基础资料和基本的工作条件 。所以主任会议要为常委会集体审议议题所作的必要准备而认真提供服务。其具 体事宜可交办公室落实。 附：本次会议材料送达人大办时间表： 4、会期和议程安排的思考。 本次会议一天半，2个上午都有政府重要会议碰场，使一部分分管领导和部门领导 无法专心来到人大常委会列席；也使人大常委会委办主任及以上干部无法列席政 府这两场重要的会议。政府的重要政务活动，本是人大常委会组成人员知政的有 效便捷渠道。政府主要政务活动邀请人大常委会驻会委员列席已在林义杰书记时 就已形成规范。所以，一般情况下，人大常委会与政府重要政务活动最好在时间 上错开，这个小问题只要有心留意不难解决。最不应该留给选民“逃避接受监督 ”或“逃避监督责任”之嫌。甚至何止“之嫌”。 审议一个议题，总要安排起码的时间。（1）重温一下相关宪法精神和法律法规或 法条。（2）听取政府或两院关于提交审议的报告。（3）有时间让委员审议；审 议时，委员和代表可以向本级国家机关提出询问，有关机关应当派负责人到会回 答询问。（4）欢迎知情的列席人员发表意见，更有利于集思广益。（5）如需要 形成审议意见或决定决议需要表决的，必须更充分审议，把正反两方面意见分析 透。“三读而付表决”看来是实质要求，而不仅程序需要。要这样做，既需要时 间，更需要护法负责求真务实的氛围，丝毫不得玩忽过场。所以必须在时间、程 序、情感上保证对每个议题充分审议。 本次会议审议时间安排太少。尽管紧凑到十分“艺术”，第一次发言不超15分钟 ，补充发言不超10分钟，还是无法让大部分委员发言，列席的同志更难插嘴。会 议紧张有余、畅所欲言不足。22日上午听两个报告，审议计划和财政仅用(9：19 —10：38)78分钟，6位委员（包括３位正副主任委员）发言。第二个议题，委员 审议发言一共才15分钟，2位委员发言。22日下午，听四个报告用59分钟，委员审 议四个报告只用62分钟。23日上午审议农业两法实施情况只用84分钟。 也因为时间安排太紧，委员发言人次少、审议不充分。一天半会议，不含人事任 免四个议题，委员“议次”累计71人题次(19人×2个议题+16×1+17×1)，仅发言 16人题次，累计发言239分钟。显然发言面不够广，讨论不够深入。尽管未作出决 定决议，如此草率听政、浮躁议事，不说“走过场”是“对党和人民事业不够负 责”之类原则之词，轻描淡写说，是对不起人民信任的。保证充分的审议时间， 是充分行使决定决议权的基本保证。这方面很值得好好研究。其实这类小小不足 一旦思想重视，改进起来再容易不过了。 5、审议人事任免的思考。 据了解，大部分县级人大对拟任人员都有常委会委员参与考察或考核。但是，也 有个别地方人大常委会委员在会议前—天还仅仅知道有人事任免议题而不知要任 免谁。或者会议要审议人事任免的当天，有的委员会前还不知道拟任的这个人在 何单位工作过，其德才表现如何。仅仅在当天听到提请机关和人事部门介绍某人 简历，听本人述职，这时人与名字才对上了。再接着参加委员分组讨论时，听知 情人高度概括的介绍，这种讨论时间短至十几分钟，仅够每位委员表态式的发言 ，然后集中起来由二位组长介绍分组讨论的情况，接着开始无记名投票表决。大 凡都是高票通过。 上述这些程序都很好。但更重要的应该是，常委会会前要组织委员对拟任人作必 要的考察，有关部门都会乐于配合，这些必要工作做与不做、做好做坏，责任在 主任会议。常委会组成人员有权对人选提出意见，这样才能保证知人善任，才能 真正为党组织任免人事再把一道关；才真正起到“服务”与“工具”的作用而不 仅仅满足于“摆设”或“虚设”的作用。降低这种作用决非执政党和立法的本意 ，而是具体操作者的人为误导造成的差距。同样的道理，也要让委员在会前七天 看到相关人员的述职报告。 （三）学习体会 会后，通过以上随机无系统的思考，回想近两年常委会议事现实，反复重温宪法 、地方组织法相关条文，对常委会会议的立法本意进行自觉的联系实际的学习， 现谨将学习体会汇报如下。 1、常设机关 组织法第40条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代 表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。地方人大设立常委会 ，这是我国政权建设之一项重大改革，是人民代表大会制度的重要发展和完善。 这不但加强了对地方政府、两院的监督，而且便于人大自身活动。这对于保证我 国人民真正当家作主，充分行使管理国家的权力，推进社会主义民主法治，都具 有重要意义。 县级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，具有地方国家权力机关的性质 。在人大闭会期间，常委会行使同级国家机关的部分职权，经常地发挥同级国家 权力机关的作用。常委会为行使职权，其组成人员必须参与开展一系列经常性工 作。常务委员会同本级人大每届任期相同，常委会行使职权到下一届人民代表大 会选出新的常务委员会为止。 2、人大常委会职权 根据组织法，县级人大常委会行使14项法定职权(详见组织法第44条)，可归纳为 四类。 （1）是组织权，包括领导或者主持本级人大选举，召集本级人大会议。 （2）是决定权，主要是对地方重大事项的决定。这是行使地方国家权力的直接的 重要的体现。《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》指出：“有关国家 事务的重大决策，要经过人大和政府通过法律程序变为国家意志”。 （3）是任免权，这是地方各级人大常委会的重要权力。各级人大通过选举和任命 来决定其他国家机构的组成，如果认为选举或者任命的人员不宜再担任原来的职 务，则可以通过法定程序将其罢免、免职或撤消其职务，这是人民当家作主的重 要体现。选举其他国家机构的领导人员的职权由地方各级人大行使。常委会依法 行使部分任免权。 （4）是监督权，主要是监督政府、法院、检察院是否依照宪法和法律办事，是否 认真贯彻执行国家的政策，是否为广大人民群众谋利益，其工作人员是否遵纪守 法、尽职尽责。这种监督是代表人民行使法定的监督权，其监督具有法律效力， 是在国家各种监督中处于中心地位的监督。常委会在行使监督权时，坚持依法监 督、集体监督、大事监督的原则。其监督方式有听取和审议政府、两院的工作报 告，提出询问，提出质询案，组织特定问题调查委员会，行使免职和撤职权，受 理公民的申诉、控告和检举等。 3、主任会应为常委会集体行使职权服务 常委会的主任会议只是常务委员会会议制度其中的组成部分，主任会议的职能是 处理常委会“重要日常工作”，其实质是“无权代替常委会行使任何职权，只能 为常委会行使职权服务”。什么是重要日常工作？全国人大组织法规定委员长会 议要处理的日常工作是：决定常委会每次会议的会期，拟定常委会会议议程草案 ，指导和协调各专门委员会的日常工作，处理常委会其他重要日常工作等等。以 上规定，可供地方参照。地方(特别是平原丘陵小县市)召集常委会组成人员会议 特别容易。地方组织法条文规定明确属于主任会议职责的有：①在大会闭会期间 ，主任会议向常委会提名专门委员会的个别副主任委员和部分委员的人选；提名 代表资格审查委员会组成人员的人选。②对议案处理方式作出决定。③决定质询 案答复的方式和时间。 主任会议应采取会议的方式决定问题。主任会议实行集体负责制，不是实行主任 负责制。主任会议开会时也应充分发扬民主，决定问题都要在充分讨论、听取各 方面意见后，以少数服从多数的原则决定。 4、人大常委会的主体是全体委员。 主任会议依法所为都应该是为常委会集体行使职权服务，其立法本意不是让主任 会议越位代替常委会集体行使职权。主任会议必须对常委会负责、为常委会集体 行使职权服务，并且应该自觉接受全体委员和代表的监督。如果主任会议违宪应 受追究。全国之大，社会主义民主步伐有参差才是正常的。实际工作中，听说某 些边远县区（不是长乐市）存在如下现象：个别地方主任会议凌驾于常委会之上 ，个别地方主任会议游离于常委会之外，个别地方甚至常委会委员若干年不能看 得到《主任会议纪要》，个别地方主任会议若干年没有安排向常委会报告权力机 关财务收支情况，如此等等。这更加证明主任会议只能为常委会行使职权服务、 无权代替常委会行使职权的立法本意的英明及其在依法治国的新形势下更加具有 的深刻现实意义，上列现象也有助我们(具有社会主义民主法治意识的同仁们)注 意到权力机关同样需要健全内部制约，权力机关特别需要健全对主任会议的监督 机制。 顺便建议点滴监督主任会议的基础办法：一是主任会议邀请驻会委员和工作委员 会主任列席。一是主任会议决定的“重要日常工作”必须项项有纪要、每次会议 有纪要、而且纪要必须让委员们阅知后存档。一是对主任会议的决定，委员或代 表有意见，主任会议必须作出答复。一是主任会议对常委会机关的财务开支，必 须责成责任人定期(季度或半年或壹年)在常委会内部报告，并接受常委会内部审 计。 5、人大常委会实行合议制，集体行使职权，所以只有开会才能决定问题。 为了保证常委会经常地开展工作，履行法律赋予的职权，常委会会议至少每两个 月举行一次；就是说每两个月必须召开一次，不召开是违法的；不是说只能一次 ，如有重大事项需要审议决定，可以视必要适当增加常委会会议。会议听取审议 一个报告，要有充分时间让委员审议，要求议而有决，即使未必作出决定或决议 的也必须解决某些实际问题（如果毫无问题，何必列入议题审议）。 常委会作出的决议，必须由常委会全体组成人员过半数通过。常委会会议的表决 ，是常委会组成人员行使民主权利的最后程序，是一种很严肃的事情，它是使党 的主张、人民的意志转变成为国家意志的必经程序。必须通过充分审议方可付诸 表决。什么才叫“充分审议”？起码是（1）相关法律对照学习了；（2）相关问 题的科学答案明白了；（3）广大群众的内心情感实事求是地体察到了，知情者和 各方面的意见都得到反映了——现在可以表决了——这便是民主决策、科学决策 、依法决策的起码要求。中途出现新问题，该作补充调研的就不要怕麻烦，补充 调研了、下次复议后再表决也不迟(特殊紧急状况除外)。表决由常委会全体组成 人员过半数通过；少数人的不同意见可以内部保留，如其本人要求则可以把保留 意见记录在案，留待日后实践检验。 6、强化人大常委会监督职能。 充分知政才能有效的监督、切实的监督。确保宪法法律和中央政策贯彻实施不走 样，就是最得力的监督支持。人民代表大会制度是我国根本的政治制度。我国是 人民当家作主的国家。中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力 的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会一般一年召 开一次而且会期很短，闭会期间就由人大常务委员会依法集体履行职权。这一节 就是讲监督权。 为什么有的地方监督权运用薄弱或监督乏力呢？应该先从人大自身找原因。一个 原因就是知政不充分，既然“知之甚少”，监督便难切中，效果和威信就差。一 个原因就是集体监督的实质被少数人的权术所掩遮。因而在个别地方造成如此假 象：代表没有用、委员没有用，如果任凭这种现象膨胀，只恐会使本来是代表和 委员为主体的常委会，被个别人嬗变异化到脱离选民的地步。常委会听取和审议 政府、两院的工作报告或法律法规实施情况的报告，就是常委会集体行使监督权 的有效形式之一。平常人大主任会议，要经常组织委员就执法中的大事视察或调 研。大主任知政渠道多，不该对委员“保密”的政情要与委员分享共知；特别是 地方党委的意图，要及时向委员传达；平时要组织委员议政听政，才能对各种纷 繁复杂的议题发表分析入微的见解。中肯的批评、切合实际的合理化建议、强有 力的依法监督，都是在深入调查研究、总结经验、经实践反复验证的基础上取得 的，正确的见解来自实践并受实践检验，有时需要经历长期的反反复复的实践— —认识——再实践——再认识的艰苦过程。这个过程中，需要查阅大量资料，作 深入的调查研究、广泛征求群众意见、向行家里手虚心学习（学习其真知灼见） ，然后才能对某个已经洞悉的议题提出切实的审议意见，并通过集体审议，集思 广益，逐步形成合法合情合理的科学民主的共识，对这个方面的工作或对这个方 面的法律实施情况才能进行强有力的工作监督或执法监督。所以，平时要组织委 员对本行政区域宪法和各项法律法规的遵守和执行情况进行深刻入微的检查考察 ，在实践中掌握大量第一手材料，集中本级代表的意见，带到常委会上讨论交流 比较，形成有分量的集体意见，然后，以审议意见或决定决议的形式体现人大常 委会的集体意志、表达广大选民的意愿，形成监督的效力。对于当地群众关切的 ，常委会认为是重大的事项，可以通知执法主体部门向常委会报告情况，提到常 委会上讨论，常委会可以在事先审议其规范性文件、计划、方案是否符合宪法法 律精神和立法本意，是否切实可行；事中检查其是否依法办事、有无徇私枉法： 事后听取汇报总结督察，研究进一步如何强化公开执法和民主监督的机制，更好 地体现民主法治的原则。这样良性循环，监督力度不断增强。 强化权力机关的监督，关键在领导，各级领导必须增强宪法观念，强化依法治国 意识，联系实际学习领会宪法精神和十五大提出依法治国方略的伟大深远意义。 围绕“一切权力属于人民”认识了没有、做到了没有，人民代表大会及其常委会 该发挥什么作用，如何充分发挥这些作用，如何在实际工作中体现党的领导和依 法治国的一致性，监督与支持的关系，权力机关的监督是最高的监督等等现实问 题展开讨论。以宪法和法律为准绳，以实践为检验真理的唯一标准总结历史经验 ，提高思想认识，适应依法治国的要求，保证国家机关及其公务员成为建设社会 主义民主的明白人，自觉接受监督，保证人民当家作主、人民民主专政的政权长 治久安，永不变质。 学习文献：①地方组织法 ②代表法 ③④陈明义同志、袁启彤同志分别在省人 大九届常委会第1次会议上的讲话 ⑤省人大依法治国决议第8稿。 参考资料：长乐市第十二届人大第34次常委会会议记录 长乐市第十二届人大常委会委员人大农经委主任 福建省人大制度研究会会员 中共党员 高宇彤 1998年8月13日 |
