选择性递解 非法移民有望变绿

最近几个月，美国华人社区广泛流传「移民局将实行新移民法」的消息。纽约一些移民律师表示，他们接到许多华人的电话，咨询移民法是否发生变化。他们指出，这些传言起源于美国政府的两个文件：一是移民与海关执法局（ICE）局长莫顿（John Morton）6月17日发出的备忘录；二为国内安全部8月18日宣布将与司法部组成一个工作组（working group），专门审核法庭积压的30万移民案件。

检控裁量权 酌情处理

备忘录说，执法局允许执法人员在适当时候行使「检控裁量权」（prosecutorial discretion）。备忘录把可以行使检控裁量权20多种因素列举出来，供执法人员参考。「如果遇到这些情况，可以酌情处理」。媒体报导，国内安全部与司法部联合组建的工作组集中审阅移民档案，把其中有资格申请绿卡或不属于优先递解对象的案子临时关闭（administrative closure）或彻底关闭（termination)。目前，国内安全部已经发出培训指南，并开始审核积压的案件。

纽约移民律师郑毅说，检控裁量权实际上是一种「选择执法权」。十多年前，移民局就发出过关于检控裁量权的备忘录，但没有被认真执行。现在，由于移民局人力物力不足，不可能将所有非法移民都递解出境。据移民局统计，每年递解的外国人只占非法移民的4%，且每递解一名非法移民花费巨大。因此，新的政策要求移民局在调查、逮捕、关押、起诉、递解违反移民法者的过程中「分清主次，将有限资源重点用在递解那些对国家、社区和边境构成危险的人士身上」。

他说，新的政策主要是针对「正在递解出境程序当中的人，即正在上移民法庭的非法移民」。但是，这个联合工作组还没有全面运转，许多细则也没有制定出来。不过，一些符合条件的人应准备充分材料，向检控官提出关案请求。他说，那些属于新政策所列举的需要特别关注的人应该特别注意，如军人家属、长期居留者、年长者、年幼者、重病者或残疾者、犯罪受害人、孕妇或哺乳妇女、很小就来美国者、在美国高中毕业或就读大学者、在美国有亲属者等。也许，他们符合调整身分的条件。

新政策宽松 易拿绿卡

郑毅指出，许多华人非法移民都有递解令。「这些人如何解决，目前工作组还没有开始这方面的工作」。不过他认为，受新政策影响，移民官在执法或裁决案子的时候「明显较为人道和宽松」。例如，假释入境但有递解令者「申请绿卡变得容易」。

他说，根据法律，被假释入境持有出入境卡（I-94）者，如是公民的至亲，即公民配偶、父母和未满21岁子女，可不用翻案而直接向移民局申请绿卡。虽然绿卡裁决部门不属于执法部门，也不属于检控裁量权涵盖的范围，但毕竟申请者有递解令，故他们也受益于新政策。他说，有的公民申请父母，父母已在美国非法居留多年，现在年事已高，「移民官很简单地问几个问题就通过了」。有的申请人本身是犯罪受害者，正在申请受害者签证（U visa），有人甚至有叁、四个外籍人士号码（A number），也「都顺利拿到绿卡」。

新的政策对军人家属异常优待。他说，一名华裔预备役军人申请母亲移民，其母非法入境美国，十几年前就有递解令，且因以前上法庭的纪录不佳，还涉及复杂的法律问题，这样的案件以前很难获准，但他的申请非常顺利。移民局来信通知其母亲「不用预约，可以自行选定日期，随时到移民局找一位专门负责军人家属的移民官问话」。「问完话后，这位母亲很快就收到绿卡」。

纽约移民律师李定一说，她感到今年8月以来申请绿卡容易多了。她举例说，一名福州籍妇女1994年偷渡到美国，嫁给一个同样没有身分的丈夫。但是，丈夫享受特别豁免优惠（245(i)），于2009年拿到绿卡，妻子被拒。后来，律师为妻子申请开案，但是检察官不同意。今年8月，律师再次申请开案。检察官很快打来电话，说「不要再浪费法庭资源」，建议律师重新起草一个「同时开案与关案」申请，让当事人直接到移民局申请调整身分（I-485）。她说，该当事人符合新政策的某些条件，如有叁个美国出生的孩子，每年报税，没有犯罪纪录，有自己的餐馆等。

但是，她也听到一些反面的消息，有的移民官不管这些新政，仍然按照老的方式行事。「因为是执法者有自由裁决权，上级也没有办法」。

申请开案 九成获支持

纽约毕斯特、慕嘉模、克莱纳律师事务所曹杨亲民律师说，这个新政策的执行因人而异。她的感觉是，许多当年多次开案但被拒的案件，自从新的政策实行后，再次申请就能打开。她估计，过去向移民局律师要求联合开案，对方支持率大约在70%，现在超过90%的申请都会获得支持。

她说，许多华人过去申请政治庇护失败，但如果超过半年再想申请就要申请重新开案。开案需要有理由，如「过去律师做错了、与公民结婚、子女长大申请父母」等。不过，申请开案一般要徵得移民局律师（检控官）的同意，一旦对方答应，法庭也会同意。过去，移民局律师许多时候不同意开案，申请只能搁置。

自从备忘录出来后，她就把备忘录中的一些「考虑因素」加进去，请政府方面按照新政重新考虑，「基本上都能获准」。但是，新政策说明要根据各个案件的不同情况予以考虑，所以有的地方仍然不同意。她举例说，有个小地方的政府律师就是不同意重新开案，明言「我有自由决定权」。也有的法官坚持认为，「非法进入和逾期居留盖过当事人所有的优点」，仍然拒绝批准申请。

李定一说，她的几个案例开案成功。一名华人于1982年以观光签证（B-2）从台湾来到美国，在美国结婚，生下两个孩子。1991年，他出庭申请七年绿卡，但是没有获准。几年前，他的大孩子在21岁时为父母递交亲属移民申请（I-130），他的妻子已经拿到绿卡，但他的申请被拒绝。今年1月，律师和政府检察官联繫，为他申请开案，但是检察官不同意。新的政策出台后，她又为这个客人申请开案。「这一次，检察官很快同意开案。现在，他正在等待出庭问话」。她估计，此人有几个有利条件：他是合法入境，第二个孩子有学习障碍。

郑毅说，新的政策对开案有很大帮助。「一些较为疑难的案子就是通过这种方式打开的」。政府检控官在决定是否同意联合开案取消递解令时，行使的就是「检控自由裁量权」。对于那些非假释入境、有递解令但又有资格在美国国内调整身分者，根据新的政策，可以用充分材料向检控官提出联合开案的请求。

逐梦青年 容易转身分

曹杨亲民说，参议员德宾（Dick Durbin）提出的「梦想法案」（DREAM Act）曾经多次在国会讨论，但是最终没有通过。该法案主要是让那些很小就来到美国、并在美国接受教育的外籍人士获得合法身分。莫顿的备忘录要求，如果情况接近梦想法案的人，有关部门要给予特别考虑。「他们比较容易获得身分」。

她举例说，多年前一名十几岁的上海女孩随著母亲通过商务考察签证来到美国，母亲随后申请政治庇护，但并未告诉女儿。问话失败后，法庭向母女两人发出上法庭通知。后来，母亲觉得自己条件不够，就撤销申请，独自回国，留下女儿在美国读书。该女孩考入大学，认识一名美国公民，结婚生子。做金融工作的公民丈夫帮助妻子申请绿卡，但被拒绝。备忘录出来后，律师为她递交第二份申请。「这一次，她的调整身分的申请被批准」。她的经验是，如果是很小的时候来美国，现在身分属于非法，如果符合备忘录中的条件，很容易获得批准。

李定一也有这样的成功案例。一名七岁福州女孩1999年随著母亲偷渡美国，在机场被捕。母亲当即申请政治庇护，被允许进入美国完成申请程序。但是，法官拒绝其母亲的庇护申请，命令将其母女递解出境。当然，她们母女没有按照要求前往移民局报到被遣返。最近，现年19岁的女孩嫁给一名美国公民。

她说，因为该女孩属于允许入境的外国人「arriving alien」，她应该可以在美国调整身分。他们夫妇去北卡的移民局进行绿卡面谈。进到房间，面试官员就把律师带到另一个房间，告诉她他们要逮捕这个女孩，因为她有递解令。律师就引述莫顿备忘录中的内容，强调她进入美国时年仅七岁，「来到美国不是她的错」。这名官员请示上级后，同意律师的说法。「面试照常进行，结果她获得绿卡」。

郑毅说，有的申请人十几岁就来美国，并在美国读过高中。虽然梦想法案在国会没有通过，但移民局通过执法重点的改变，使那些高中毕业或就读大学的青年有机会留在美国。根据美国宪法，法律由国会制定，法院负责解释法律，以总统为首的行政部门负责执法（包括移民局）。「行政部门在执法的时候有很大的自由裁量权」。

保释简单 很快就放人

郑毅说，新的政策对保释也产生影响。他说，有的在美国有出生的孩子，有的是配偶已经有身分，在美国已生活多年，没有犯罪纪录。根据新的政策，这些人明显不属于优先递解的对象，结果「这些人都很快被保释，保金很低甚至没有保金」。

李定一表示，她的几个案件就因为这个政策而起死回生。就在记者采访当天早上，她接到移民与海关执法局的一封信，同意将她的一名客人释放。她说，这名华人2001年以商务考察签证（B-1）来到美国，后来逾期居留。2004年，他申请政治庇护被拒，2007年上诉也失败。今年10月，他在水牛城家中被捕。

根据新政策精神，他应该被释放，并可申请绿卡。理由是他没有犯罪纪录，每年报税，前妻与他离婚后和孩子住在中国，而他的兄弟姐妹都在美国，而且他已经成为基督徒，「可以申请开案，因为有案子可做」。后来，他的参加美军的外甥给移民与海关执法局写信求情，教会也写证明信。「我们10月28日递出申请，执法局11月15日就回信同意放人」。

曹杨亲民感到，移民与海关执法局在抓人方面也没有过去那麽严格了。她举例说，她最近陪伴两名申请人去移民局进行绿卡面谈。第一个进去以后马上被逮捕，她就向执法者出示备忘录，对方很快放人。但是，另一个移民官却对备忘录嗤之以鼻，让律师「继续往下看」。最后，移民官还是让申请人走了，但是要给当事人脚上戴监视器。

数十种因素 全面考虑

莫顿6月17日备忘录的主题就是「行使检控裁量权与移民执法重点」。莫顿指出，当衡量是否向一个外籍人士行使检控裁量权时，移民与海关执法局官员、侦探、检察官应该考虑所有相关因素，并列出下列几类因素。

当事人自身的因素：当事人在美国的时间长短（特别考虑合法时间、进入美国的情况、进入的方式、特别是当事人进入美国是否是个孩子）、当事人在美国对教育的追求（特别考虑那些从美国高中毕业、已经拿到或正在攻读美国大学或较高学位者）、当事人的年龄（要特别考虑小孩和老人）以及当事人的国籍是否显示无法递解；

当事人的美国亲属因素：当事人的近亲是否在美国军队、预备役、国民自卫队（特别考虑那些参战者）、当事人是否有美国公民或绿卡的配偶、子女或父母、当事人是否精神或身体残疾者、儿童、严重疾患亲属的照顾者、当事人或其配偶是否怀孕或哺乳以及当事人或其配偶是否患有严重精神或身体疾患；

当事人申请绿卡的可能性因素：当事人是否有可能被批准暂时或永久身分或其他免于递解（包括美国公民或永久居民的亲人、政治庇护申请人、国内犯罪、人口走私或其他犯罪的受害人）；

当事人的作用与贡献因素：当事人与社区的联繫及贡献（包括家庭关系）、当事人与祖国的联繫与在这个国家的状况、当事人是否正在与联邦、州、地方执法机关合作（如移民与海关执法局、美国律师、司法部、劳工部、全国劳工关系委员会或其它机构）；

当事人的负面因素：执法局的移民执法优先权、当事人的犯罪史（含被捕、先前定罪、发出的逮捕令）、当事人的移民史（先前的递解出境、发出的递解出境令、此前的拒绝信或者欺诈的证据）、当事人是否对国家安全或公共安全构成威胁；

备忘录最后说，这个名单并不全面，也没有一个因素是决定性的。移民与海关执法局官员、侦探和律师要在根据每个案件的不同情况行使检控裁量权。其决定将建立在进行综合考虑的基础之上，并与移民与海关执法局的执法重点相吻合。

集中力量 打击重罪犯

纽约移民律师李亚伦表示，欧巴马的「检控裁量权」标准是针对在移民程序中的大约30万个案件制定的。这是行政当局精简移民法律系统的努力，以便集中资源在更为严重的犯罪上。他透露，他已经根据欧巴马的这个政策为一些身负递解令的人提出开案申请。

他指出，这个标准考虑到居住的时间长短、与美国公民与永久居民的关系、在美国的教育程度、犯罪史、移民史、涉及到国家安全与公共安全、与社区的联繫和贡献等。但是，正像他们所说，政策实施的有效性将决定它的最终成功或失败。他说，「这个政策将会影响到来自所有国家的外籍人士，只要其案件正在移民法庭、移民上诉委员会或者联邦法庭中」。

行政当局制定新政策的目的有二：一是让移民法院从大量的案件中解脱出来，集中精力处理好政府需要优先处理的案件，如犯罪和与国家安全有关的案件。二为试图采取步骤实践对少数族裔许下的诺言，把移民法改革得「对非法移民较人道」。

他认为，欧巴马的这个政策能否成功取决于政策的执行情况。美国移民律师协会(AILA)11月9日报告，其对来自全国律师的252个案件的调查显示，政策发布以来，大多数的移民与海关执法局办公室并未改变他们的执法行动。国内安全部长纳波利塔诺（Janet Napolitano）表示，国内安全部将进行全面检查，但是对准备递解案件的审核仍然没有开始。

政策调整 非改变法律

曹杨亲民说，这个新的移民政策只是移民局内部的政策调整，并不是一个法律改变。备忘录有条款说「没有犯罪的非法移民可以申请延缓递解，并获得工作许可」。现在，一些移民公司到处放话，说是可以申请工作许可，让非法移民主动申请。有的移民业者甚至把这个新的政策称为大赦。为此，美国移民律师协会专门发布一个提醒：「不要被误导。欧巴马政府的公告不是大赦」。

她认为，如果非法移民主动申请，会有被捕的风险。「非法移民一定不要贸然申请」。但是，一旦他们被捕，倒可以尝试一下。不过，没有律师保证申请一定会获准，也没有律师保证被捕的非法移民可以被释放。

她说，有人申请调整身分，但是因为逾期居留而被拒绝。在过去，移民局就会向移民法庭起诉当事人，现在移民局不再起诉他们。例如，她为当事人提出关闭案件的申请，「法官让我与政府律师协商，后者表示同意」。现在，当事人没有递解令。「这样，如果以后有机会，他就没有递解令了」。

李亚伦建议，如果不是把非法移民置于处理程序之中或者递解他们，他们在这个时候应该耐心，等待这个政策的发展。现在有许多不确定的因素，如政策怎样有效地运用、国内安全部如何处理不听话的地方执法官员、什麽样的犯法属于严重到不准应用这个政策等。在这种情况下，任何错误的一步可能会导致递解。「如果不是必须，不要尝试这个政策」。

执法小改革 意在大选

郑毅指出，「检控裁量权」概念最早适用于刑事案件，但根据法院的判例，其原则也适用于民事、行政案件。最近，移民局连续发出几个备忘录强调这个问题，是因为移民法要经过国会立法通过。但在目前的政治环境下，国会进行移民改革的可能性微乎其微，所以欧巴马试图通过这种方式，推动零星的执法改革。

这些举措被认为是欧巴马政府的移民新政。一些反对移民人士指出，这是欧巴马在立法方式失败后，试图从行政上改变移民法的一个企图。一些共和党总统参选人在对待非法移民的议题上，也持支持态度。例如，共和党总统参选人、现任德州州长培瑞（Rick Perry）也多次放话，表示向非法移民发放「工作签证」（work visas）。

「纽约时报」8月18日报导，这个新政策估计将帮助数千名非法移民。「这些人进入美国时年龄很小，高中毕业后要进入大学学习或参加美国军队」。欧巴马的这一行动是希望在2012年竞选总统连任时吸引拉丁裔的选票。这个做法也遭到共和党的反对。众议院司法委员会主席史密斯（Lamar Smith）谴责这个政策是「奖赏给非法移民的后门大赦」。

11月12日，「纽约时报」又报导，欧巴马的新政策是避免遣返那些没有犯罪记录的非法移民。「对总统欧巴马来说，新政策的政治分量很高」。白宫官员已经得出结论，在下一次总统选举前，通过欧巴马支持的移民法已经没有机会。

在欧巴马支持的移民法中，将包括让非法移民获得合法身分。因为没有通过新的移民法，拉丁裔选民对欧巴马的不满日益增加。白宫希望新政将缓解对拉丁裔的一些压力。新政的执法重点「从递解美国公民、士兵的家庭成员转到递解帮派成员和犯罪分子」。